Sachverhalt
A. Le 28 avril 2011, W _________ et X _________ (ci-après : les constructeurs) ont déposé une demande d'autorisation de construire pour la réalisation d'un local de fitness, jeux et dépôt semi-enterré au nord du chalet existant sur les parcelles nos xxx et xxx1, plan no yyy, au lieu-dit « A _________ » sur la commune de Y _________ (ci-après : la commune), sises en zone 1B de l’ordre dispersé selon le plan d’affectation des zones (PAZ) et le règlement intercommunal sur les constructions (RIC) élaboré par B _________, Y _________, C _________, D _________ et E _________, approuvés par l’Assemblée primaire le 8 février 1998 et homologués par le Conseil d’Etat le 19 août 1998, partiellement modifié depuis lors. Le dossier a été réceptionné le 2 mai 2011 et mis à l'enquête publique par publication au Bulletin officiel (B.O.) le xx.xx 2011, laquelle n’a suscité aucune opposition. En séance du 26 juillet 2011, le Conseil municipal de Y _________ (ci-après : le Conseil municipal) a délivré l'autorisation de construire sollicitée. Cette décision a été adressée aux constructeurs le 18 août 2011. B. Les 20 juin 2023 et 7 juillet 2023, Z _________, propriétaire de la parcelle no xxx2 adjacente à la parcelle no xxx depuis le 2 févier 2021, a interpellé la commune en lien avec les travaux effectués par les constructeurs, estimant qu’ils avaient été réalisés de manière illégale, sans respecter les normes juridiques en la matière ni, vraisemblablement, la mise à l'enquête de l'époque. A la suite de cette dénonciation, la commune a pris contact avec les constructeurs. Elle leur a notamment indiqué, par courrier du 7 septembre 2023, qu’une vision locale serait effectuée le 2 novembre 2023. Le 4 octobre 2023, Z _________ a demandé à la commune l’accès au dossier de police des constructions dans le cadre de sa dénonciation pour constructions illicites. Le 12 octobre 2023, la commune a imparti un délai de 10 jours aux constructeurs pour se prononcer sur la demande de consultation. Le 13 octobre 2023, les constructeurs ont soutenu que Z _________ n’avait, par rapport à la question des constructions illicites, qu’une qualité de dénonciatrice et n’était pas partie prenante à la procédure, de sorte qu’elle ne disposait d'aucun droit à la consultation du dossier.
- 3 - Le 6 novembre 2023, Z _________ a exposé être à l'origine de la dénonciation de constructions illicites et se trouver dans un rapport étroit et spécial avec la situation litigieuse, dans la mesure où sa parcelle était adjacente à celle des constructeurs. Elle estimait donc remplir les conditions pour obtenir la qualité de partie et accéder au dossier. C. Par décision du 7 novembre 2023, expédiée le 28 novembre 2023, le Conseil municipal a accordé à Z _________ l'autorisation de consulter le dossier de construction du local semi-enterré réalisé sur les parcelles nos xxx et xxx1. Il s’est fondé sur les art. 3, 12 et 15 de la loi cantonale du 9 octobre 2008 sur l'information du public, la protection des données et l'archivage (LIPDA). D. Le 29 décembre 2023, les constructeurs ont formé un recours au Conseil d'Etat contre la décision communale du 7 novembre 2023, concluant à son annulation sous suite de frais et dépens. Ils ont soutenu que Z _________ n’avait aucun intérêt actuel à la consultation du dossier litigieux. Leur intérêt privé à la protection des données devait donc l’emporter, ce d’autant plus que ni Z _________, ni le précédent propriétaire de la parcelle no xxx n’avait fait opposition dans le cadre de la mise à l’enquête de l’autorisation de construire. Le 25 janvier 2024, la commune a déposé son dossier et renoncé à se déterminer sur le recours. Le 30 janvier 2024, Z _________ a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision communale, sous suite de frais et dépens. Elle a exposé être directement touchée par les constructions illicites qu’elle avait dénoncées, puisqu’elles empiétaient illégalement sur l’assiette de la servitude existant en faveur de sa parcelle. Compte tenu de cet empiètement et de la proximité de ces constructions avec sa parcelle, elle disposait incontestablement d’un intérêt digne de protection à l’accès au dossier relatif aux constructions illicites. Par ailleurs, comme le dossier d’autorisation de construire constituait un document officiel au sens de la LIPDA, elle avait le droit d’y accéder. Le 28 mars 2024, les constructeurs ont maintenu que Z _________ n’était pas partie à la procédure et n’avait pas fait opposition à l’autorisation de construire initiale. Le 9 avril 2024, Z _________ a expliqué qu’il n’y avait pas eu d’opposition à l’époque, parce que le projet soumis à l’enquête publique semblait conforme aux dispositions légales. Tel n’était toutefois pas le cas des constructions effectivement réalisées et qu’elle avait donc dénoncées.
- 4 - Sur requête du 15 avril 2024 du Service des affaires intérieures et communales (SAIC), organe en charge de l’instruction du recours, le Préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le Préposé) s’est déterminé le 13 mai 2024. Il a retenu qu'aucune procédure administrative n'était en cours à la date de la demande d'accès du 4 octobre 2023, étant donné qu’aucune décision n’avait encore été rendue, de sorte que l'exception de l’art. 12 al. 2 de la LIPDA dans sa version en vigueur jusqu’au 31 décembre 2023 (aLIPDA) ne trouvait pas application. En revanche, la décision du 7 novembre 2023 présentait un vice dans la mesure où l’autorité communale n’avait pas annoncé son intention de rejeter l’opposition des constructeurs ainsi que la possibilité de requérir une médiation auprès du Préposé. Le 28 mai 2024, la commune a estimé que l’informalité relevée par le Préposé ne portait pas à conséquence puisqu’il affirmait que l'exception de l’art. 12 al. 2 aLIPDA ne trouvait pas application, confirmant par la même occasion le résultat auquel arrivait la décision communale. Le 3 juin 2024, Z _________ a considéré que, contrairement à ce qu’affirmait le Préposé, une procédure était bel et bien pendante, mais qu’elle avait le droit d’accéder au dossier en qualité de partie. En effet, comme elle se trouvait dans un rapport étroit et spécial avec la situation litigieuse en raison de la proximité directe entre les parcelles concernées, sa qualité dépassait celle de simple dénonciatrice. Le 25 juillet 2024, les constructeurs ont soutenu que la commune avait constaté la conformité du sous-sol lors d’une vision locale de sorte que l’argument de Z _________ pour justifier sa qualité de partie tombait à faux. A cet égard, ils ont déposé un courrier de la commune du 8 février 2024 mentionnant que « le carnotzet [était] conforme à son affectation ainsi qu’aux plans ». Ils se sont, pour le reste, ralliés au préavis du Préposé. Le 4 septembre 2024, Z _________ a estimé que le courrier du 8 février 2024, dépourvu de toute justification, n’avait aucune portée. Le 9 septembre 2024, les constructeurs ont maintenu leur position. E. Par décision du 5 février 2025, expédiée le 10 février 2025, le Conseil d’Etat a rejeté le recours administratif du 29 décembre 2023. Il a retenu que, contrairement à l’avis du Préposé, une procédure était bien en cours au moment de la demande d’accès au dossier. En effet, Z _________ avait dénoncé auprès de la commune les 20 juin et 7 juillet 2023 des constructions, qu'elle estimait contraires aux normes en vigueur et, à la suite de cette dénonciation, une procédure de police des constructions avait été
- 5 - ouverte. Quant au statut de Z _________ dans cette procédure, en tant que propriétaire de la parcelle adjacente, elle était particulièrement touchée par les constructions litigieuses et était donc, à ce titre, dénonciatrice qualifiée. Par substitution de motifs, le Conseil d’Etat a estimé que c’était à bon droit que Z _________ avait été autorisée à consulter le dossier, mais sur la base de la LPJA et non de l’aLIPDA. F. Le 12 mars 2025, les constructeurs ont formé un recours de droit administratif céans à l’encontre de la décision du 5 février 2025, en concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens. Ils ont d’abord invoqué une violation de l’aLIPDA, puisque, comme l’avait exposé le Préposé, l’art. 12 al. 1 aLIPDA n’avait pas été respecté et que la commune n’avait pas informé les parties de la possibilité de saisir le Préposé. La décision communale présentait donc un vice de forme. Ils ont ensuite contesté la qualité de partie reconnue à Z _________ par le Conseil d’Etat en rappelant que la procédure d’autorisation de construire était close depuis le 26 juillet 2011 déjà. En outre, en cours de procédure, avait été versé en cause l'attestation du 8 février 2024 de la commune confirmant que le sous-sol était conforme à son affectation ainsi qu'aux plans, ce qui faisait de toute manière perdre à Z _________ tout intérêt à la consultation du dossier de police des constructions. Enfin, le problème lié à la servitude de passage faisait l'objet d'une procédure civile et n’avait pas de rapport avec le dossier de droit des constructions, si bien que Z _________ ne pouvait pas non plus justifier son intérêt par ce biais. Le 2 avril 2025, le Conseil d’Etat a déposé son dossier. Il a proposé le rejet du recours tout en renonçant à se déterminer spécifiquement sur les griefs invoqués. Le 4 avril 2025, la commune a renoncé à faire valoir des observations sur le recours du 12 mars 2025. Le 28 avril 2025, Z _________ a rappelé que l'objet de la procédure de droit des constructions n’était pas de revenir sur l'autorisation de construire délivrée en 2011, mais bien d’en contrôler la correcte et bonne exécution. C’était donc dans cette optique qu’elle avait dénoncé le cas à la commune. Elle était en outre directement touchée puisque, en sus d’être propriétaire de la parcelle adjacente aux constructions concernées par cette dénonciation, ces dernières empiétaient sur un droit réel dont elle était propriétaire. Le but de la dénonciation n’était, du reste, pas de contrôler l'assiette de la servitude, mais bien les constructions elles-mêmes. En ce sens, elle estimait être « dénonciatrice qualifiée » au sens de la jurisprudence et disposer de la qualité de partie, ce qui lui donnait le droit d’accéder au dossier.
- 6 - A réception de ces déterminations, les constructeurs ont, par courrier du 12 mai 2025, indiqué n’avoir rien à ajouter.
Erwägungen (14 Absätze)
E. 1 Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 LPJA). En tant que destinataires de la décision du Conseil d’Etat du 5 février 2025 qui confirme le droit d’accès au dossier reconnu par le Conseil municipal dans sa décision du 7 novembre 2023, les recourants sont particulièrement touchés par ce prononcé cantonal ; ils disposent ainsi d’un intérêt digne de protection à en obtenir le contrôle juridictionnel, de sorte que leur qualité pour recourir est admise (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 LPJA).
E. 1.2 et A1 21 143 du 19 mai 2022 et les réf. cit.).
E. 2 A titre de moyen de preuve, les recourants ont requis l’édition du dossier par le Conseil d’Etat. Le dossier relatif à la présente cause ayant été produit le 2 avril 2025, leur demande est donc satisfaite (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1et 17 al. 2 LPJA).
E. 3 Dans un premier grief, les recourants se plaignent d’une violation de l’aLIPDA et de la procédure qui y était prévue en matière de demande d’accès. Ils se rallient, en effet, à la position du Préposé qui estime que la demande d’accès litigieuse entre dans le champ d’application de l’art. 12 al. 1 aLIPDA. Comme la procédure applicable à de telles demandes n’avait pas été suivie par l’autorité communale, la décision qui en résultait était viciée.
E. 3.1.1 A titre liminaire, le Tribunal relève qu’il n’est pas contesté que la situation doit s’apprécier en fonction des dispositions de la LIPDA telles qu’elles étaient en vigueur jusqu’au 31 décembre 2023 (aLIPDA), la légalité d’un acte administratif s’examinant en principe à l’aune du droit prévalant au moment de son prononcé, sous réserve de l’existence de dispositions transitoires ; en d’autres termes, l’autorité de recours applique le droit en vigueur au jour où l’autorité administrative a statué (ATF 147 V 278 consid. 2.1, 144 II 326 consid. 3.1.1 ; ACDP A1 22 162 du 8 août 2023 consid. 5.2.1).
E. 3.1.2 Conformément à l’art. 12 al. 1 aLIPDA, toute personne a le droit d'accéder aux documents officiels dans la mesure prévue par l’aLIPDA. L’al. 2 tempère ce principe en prévoyant que l’accès aux documents officiels ayant trait aux procédures judiciaires, juridictionnelles administratives et d’arbitrage pendantes, est régi par les lois spéciales
- 7 - et les codes de procédure. Concernant l’interprétation de cette disposition, la Cour de céans a déjà eu l’occasion de dire qu’elle exclut les documents ayant trait à des procédures pendantes, sans distinguer selon que ces procédures sont juridictionnelles ou non, ce qui concorde avec la version allemande où cette distinction n’apparaît pas (cf. RVJ 2018 p. 46 ss ; Message à l’appui du projet de la LIPDA in Bulletin des séances du Grand Conseil [BSGC], Session ordinaire de juin 2008, p. 602 et 640). L’art. 12 al. 2 aLIPDA vaut donc tant pour les procédures administratives non contentieuses que les procédures administratives contentieuses.
E. 3.1.3 La procédure non contentieuse est celle qui mène à la prise d'une décision de première instance. C'est donc la phase qui précède la cristallisation de la situation juridique par une décision formelle. Les parties à la procédure y disposent d'un certain nombre de droits (TANQUEREL / BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd. 2025,
p. 20, no 66), notamment le droit d'être entendu, le droit d'accès au dossier et le droit à la notification d'une décision motivée comportant l'indication des voies et délais de recours (TANQUEREL / BERNARD, op. cit., p. 20, n° 69). Si la procédure contentieuse s’ouvre systématiquement par le dépôt d’un recours, la procédure non contentieuse ne requiert quant à elle pas formellement d’acte introductif d’instance pour être valablement ouverte (MOOR / POLTIER, Droit administratif, Vol. II, 3e éd. 2011, p. 289). Lorsqu’elle est compétente pour intervenir d’office, l’autorité se saisit simplement de l’affaire au moment où elle le décide. Le début de la procédure, alors informel, n’est pas marqué par un acte particulier ou, si l’on veut, l’est par un acte purement interne (ibid.). Par rapport aux intéressés, la procédure a donc virtuellement commencé, mais ne se matérialisera pour eux qu’au moment où, par un acte quelconque l’autorité implique les parties de quelque manière que ce soit, par exemple en leur impartissant un délai pour exercer leur droit d’être entendues (ACDP A1 24 31 du 13 novembre 2024 consid. 7.2). Dès que la procédure est ouverte, soit par l’acte de l’autorité, soit par l’acte de l’administré qui saisit l’autorité, il y a litispendance. Dès lors, l’autorité a, en particulier, l’obligation de statuer. La procédure ouverte doit donc se terminer par le prononcé d’une décision dite finale (MOOR / POLTIER, op. cit., p. 290 et 291). La dénonciation est une procédure non contentieuse par laquelle n'importe quel administré peut attirer l'attention d'une autorité sur une situation de fait ou de droit qui justifierait à son avis une intervention dans l'intérêt public. La dénonciation est possible dans toute matière où l'autorité pourrait intervenir d'office (ATF 133 II 468 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_589/2023 du 22 novembre 2023 consid. 3.2).
- 8 -
E. 3.2 En l’espèce, Z _________ a interpellé la commune à deux reprises, les 20 juin 2023 et 7 juillet 2023, pour lui faire part de constructions réalisées par ses voisins qui lui semblaient illégales. Ce faisant, elle a bien dénoncé une situation à l’autorité compétente, étant rappelé que la police des constructions, qui n’est pas une simple faculté mais une obligation, incombe au Conseil municipal pour les projets situés – comme c’est le cas ici – à l'intérieur des zones à bâtir (cf. art. 2 et 54 al. 1 et 3 LC, art. 46 al. 1 OC ; ACDP A1 23 204 du 26 septembre 2024 consid. 10.2.2). Il ressort par ailleurs du dossier que ces deux courriers ne sont pas restés sans effet, puisque l’autorité communale a pris contact avec les constructeurs et a fixé, par courrier du 7 septembre 2023, une vision locale pour le 2 novembre 2023. Ainsi, par la dénonciation de Z _________ s’est ouverte une procédure non contentieuse en matière de police des constructions. Comme elle l’a exposé lors de ses diverses prises de position au dossier, c’est dans ce cadre que la demande d’accès au dossier a été effectuée. Etant donné la date à laquelle cette demande a été déposée, soit le 4 octobre 2023, la procédure non contentieuse était clairement en cours, vu le contenu de la missive du 7 septembre 2023. Rien au dossier ne permet d’ailleurs de conclure que cette procédure serait désormais close. La commune ne l’a en tout cas pas indiqué et le courrier du 8 février 2024 ne mentionne que le carnotzet, de sorte qu’il ne permet pas de retenir que l’ensemble des travaux réalisés ont été validés par l’autorité communale. Compte tenu de cette procédure pendante, l’exception de l’art. 12 al. 2 aLIPDA trouvait bien application, de sorte que la requête d’accès au dossier n’avait pas à être traitée sous l’angle et selon la procédure de l’aLIPDA comme le soutiennent, à tort, les recourants, mais au regard de la LPJA et des principes de la procédure administrative. Partant, le grief est rejeté.
E. 4 Dans un deuxième grief, les recourants contestent que Z _________ puisse revêtir la qualité de partie et avoir accès au dossier sur cette base, ce d’autant plus que ni elle, ni l’ancien propriétaire de sa parcelle ne s’étaient opposés au projet de construction en 2011.
E. 4.1 Sont, dans la règle, considérées comme parties à la procédure les personnes dont un intérêt juridique ou – par renvoi aux règles sur la qualité pour recourir – un intérêt de simple fait digne de protection est susceptible d'être touché par la décision à prendre (TANQUEREL / BERNARD, op. cit., p. 20, n° 67). C’est la conception reprise à l’art. 6 al. 1 let. a LPJA.
- 9 - En principe, l'administré n'a aucun droit à ce que sa dénonciation soit suivie d'effets, car l'autorité saisie peut, après un examen sommaire, décider de la classer sans suite ; le dénonciateur n'a même pas de droit à ce que l'autorité prenne une décision au sujet de sa dénonciation. Par conséquent, la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre la décision prise à la suite de la dénonciation et ne confère donc pas la qualité de partie dans cette procédure ; pour jouir d'une telle qualité, le dénonciateur doit non seulement se trouver dans un rapport étroit et spécial avec la situation litigieuse, mais aussi pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de surveillance intervienne (ATF 139 II 279 consid. 2.3 et 135 II 145 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_522/2024 du 20 septembre 2024 consid. 2). Au niveau cantonal, la Cour de céans a déjà eu l’occasion de juger que le traitement d’une plainte ou d’une dénonciation ne débouche sur une décision susceptible d’être revue sur recours administratif (art. 5 et 41 ss LPJA) ou sur recours de droit administratif (art. 5 et 72 ss LPJA) que s’il restreint les droits du dénonciateur (aussi dénommé plaignant) ou aggrave ses obligations dans une mesure dépassant celle qu’il critiquait devant l’autorité de surveillance (cf. p. ex. ACDP A1 18 207 du 11 juin 2019 consid. 1 et A1 16 51 du 12 août 2016 consid. 4). Si ce n’est pas le cas, cet administré n’a pas non plus qualité pour recourir faute d’avoir un intérêt digne de protection (art. 80 al. 1 lit. a et 44 al. 1 lit. a LPJA) à un contrôle juridictionnel de l’issue d’une procédure de ce genre dont le but est moins de préserver des intérêts privés que de sauvegarder des intérêts généraux en garantissant que des autorités s’acquitteront correctement de leurs tâches ou en promouvant une prévention adéquate d’irrégularités qui pourraient survenir dans l’exercice de certaines professions, etc. (arrêt du Tribunal fédéral 1C_589/2023 du 22 novembre 2023 consid. 3.2 ; ACDP A1 24 46 du 10 décembre 2024 consid. 1.2 et A1 22 108 du 14 mars 2023 consid. 2.1.4 et les réf. cit.). La Cour de céans a également déjà jugé que l'intervention d’un voisin en tant que dénonciateur de travaux réalisés illégalement revêt un caractère contraignant pour l'autorité de police des constructions, laquelle doit mener d'office la procédure de contrôle (art. 54 ss LC). La procédure de contrôle doit en principe aboutir, si la dénonciation est fondée, à une décision de police des constructions, contre laquelle le voisin peut, le cas échéant, recourir devant le Conseil d'Etat en soutenant par exemple que les mesures que l'autorité a décidées sont insuffisantes (ACDP A1 19 102 du 6 mai 2020 consid. 1.2), le voisin pouvant également opter pour la voie de la plainte, en prenant dans ce cas le risque de ne pas pouvoir recourir si cette plainte reste sans effet (art. 153 LCo ; art. 54 al. 2 LC et art. 48 OC ; ACDP A1 16 51 précité consid. 2 et 3). Hormis dans
- 10 - ce cas, s’il allègue être directement touché par les irrégularités commises par le constructeur, le voisin a un statut de dénonciateur « qualifié » et a droit à ce que l’autorité compétente pourvoie au rétablissement d’une situation conforme au droit ou enjoigne au propriétaire de déposer une demande de régularisation (ACDP A1 24 46 précité consid.
E. 4.2 En l’occurrence, dans le cadre de la procédure de police des constructions ouverte à la suite de la dénonciation de Z _________, cette dernière ne revêt pas seulement la qualité de dénonciatrice. Elle est également voisine directe, puisque la parcelle no xxx2 dont elle est propriétaire jouxte la parcelle no xxx sur laquelle ont notamment été réalisées les constructions qu’elle a dénoncées. Dans cette configuration, sa dénonciation revêt un caractère contraignant pour l'autorité de police des constructions dans le sens que cette dernière ne peut pas se contenter de l’ignorer. Elle se doit de mener la procédure de contrôle et de vérifier si les constructions litigieuses sont ou non conformes aux autorisations délivrées. Par conséquent, dans le cadre de la procédure de police des constructions relative aux travaux réalisés par les recourants, il est manifeste que Z _________ dispose du statut de dénonciatrice « qualifiée » (cf. ACDP A1 24 46 précité consid. 1.3 et A1 21 143 consid. 3.2). Elle a donc le droit d’obtenir une décision et, le cas échéant, de recourir pour déni de justice en cas d’absence de décision ou de recourir sur le fond si elle estime que les mesures que l'autorité communale a décidées sont insuffisantes. Pour pouvoir exercer ces droits utilement, elle a, a fortiori, le droit de consulter le dossier (cf. art. 25 LPJA et 29 al. 2 Cst.). Le fait qu’elle n’ait pas fait opposition au projet de construction en 2011 n’y change rien, car ce n’est pas l’autorisation de construire initiale qui est remise en question dans le cadre de la procédure de police des constructions, mais son respect. Partant, comme l’a retenu le Conseil d’Etat, la consultation du dossier de police des constructions doit être autorisée sur la base de la LPJA et des principes de procédure administrative. Le grief des recourants est donc infondé.
- 11 -
E. 5.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
E. 5.2 Vu l’issue du litige, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants (art. 89 al. 1 LPJA) qui n’ont pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a contrario). Sur le vu des principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations et compte tenu des critères d’appréciation et des limites des art. 13 al. 1 et 25 LTar, l’émolument de justice est fixé à 1500 francs.
E. 5.3 Dès lors qu’elle a pris une conclusion en ce sens et qu’elle obtient gain de cause, Z _________ a droit à des dépens à la charge des recourants (art. 91 al. 1 LPJA). Le montant de cette indemnité de dépens est fixé à 1100 fr. (débours et TVA inclus). Il tient compte du travail effectué par le mandataire de cette partie, qui a consisté principalement en la rédaction de la détermination du 28 avril 2025 de deux pages (art. 4, 27 et 39 LTar). Quant à la commune, elle n’a pas requis de dépens et n’avait de toute manière pas invoqué de circonstances particulières justifiant de déroger à la règle refusant les dépens aux autorités et organismes chargés de tâches de droit public qui obtiennent gain de cause (art. 91 al. 3 LPJA ; ACDP A1 24 99 du 8 avril 2025 consid. 12).
Dispositiv
- Le recours est rejeté.
- Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de W _________ et X _________, solidairement entre eux.
- W _________ et X _________, débiteurs solidaires, verseront à Z _________ 1100 fr. pour ses dépens.
- Le présent arrêt est communiqué à Maître Michel De Palma, avocat à Sion, pour W _________ et X _________, à Maître Philippe Loretan, avocat à Sion, pour Z _________, à Maître Laurent Schmidt, avocat à Sion, pour la commune de Y _________, et au Conseil d'Etat du Valais, à Sion. Sion, le 19 décembre 2025.
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
A1 25 38
ARRET DU 19 DECEMBRE 2025
Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Dr Thierry Schnyder et Matthieu Sartoretti, juges ; Elodie Cosandey, greffière,
en la cause
W _________ et X _________, recourants, représentés par Maître Michel De Palma, avocat à Sion,
contre
CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, autorité attaquée, COMMUNE DE Y _________, autre autorité, représentée par Maître Laurent Schmidt, avocat à Sion, et Z _________, tiers concerné, représentée par Maître Philippe Loretan, avocat à Sion.
(Divers) recours de droit administratif contre la décision du 5 février 2025
- 2 - Faits
A. Le 28 avril 2011, W _________ et X _________ (ci-après : les constructeurs) ont déposé une demande d'autorisation de construire pour la réalisation d'un local de fitness, jeux et dépôt semi-enterré au nord du chalet existant sur les parcelles nos xxx et xxx1, plan no yyy, au lieu-dit « A _________ » sur la commune de Y _________ (ci-après : la commune), sises en zone 1B de l’ordre dispersé selon le plan d’affectation des zones (PAZ) et le règlement intercommunal sur les constructions (RIC) élaboré par B _________, Y _________, C _________, D _________ et E _________, approuvés par l’Assemblée primaire le 8 février 1998 et homologués par le Conseil d’Etat le 19 août 1998, partiellement modifié depuis lors. Le dossier a été réceptionné le 2 mai 2011 et mis à l'enquête publique par publication au Bulletin officiel (B.O.) le xx.xx 2011, laquelle n’a suscité aucune opposition. En séance du 26 juillet 2011, le Conseil municipal de Y _________ (ci-après : le Conseil municipal) a délivré l'autorisation de construire sollicitée. Cette décision a été adressée aux constructeurs le 18 août 2011. B. Les 20 juin 2023 et 7 juillet 2023, Z _________, propriétaire de la parcelle no xxx2 adjacente à la parcelle no xxx depuis le 2 févier 2021, a interpellé la commune en lien avec les travaux effectués par les constructeurs, estimant qu’ils avaient été réalisés de manière illégale, sans respecter les normes juridiques en la matière ni, vraisemblablement, la mise à l'enquête de l'époque. A la suite de cette dénonciation, la commune a pris contact avec les constructeurs. Elle leur a notamment indiqué, par courrier du 7 septembre 2023, qu’une vision locale serait effectuée le 2 novembre 2023. Le 4 octobre 2023, Z _________ a demandé à la commune l’accès au dossier de police des constructions dans le cadre de sa dénonciation pour constructions illicites. Le 12 octobre 2023, la commune a imparti un délai de 10 jours aux constructeurs pour se prononcer sur la demande de consultation. Le 13 octobre 2023, les constructeurs ont soutenu que Z _________ n’avait, par rapport à la question des constructions illicites, qu’une qualité de dénonciatrice et n’était pas partie prenante à la procédure, de sorte qu’elle ne disposait d'aucun droit à la consultation du dossier.
- 3 - Le 6 novembre 2023, Z _________ a exposé être à l'origine de la dénonciation de constructions illicites et se trouver dans un rapport étroit et spécial avec la situation litigieuse, dans la mesure où sa parcelle était adjacente à celle des constructeurs. Elle estimait donc remplir les conditions pour obtenir la qualité de partie et accéder au dossier. C. Par décision du 7 novembre 2023, expédiée le 28 novembre 2023, le Conseil municipal a accordé à Z _________ l'autorisation de consulter le dossier de construction du local semi-enterré réalisé sur les parcelles nos xxx et xxx1. Il s’est fondé sur les art. 3, 12 et 15 de la loi cantonale du 9 octobre 2008 sur l'information du public, la protection des données et l'archivage (LIPDA). D. Le 29 décembre 2023, les constructeurs ont formé un recours au Conseil d'Etat contre la décision communale du 7 novembre 2023, concluant à son annulation sous suite de frais et dépens. Ils ont soutenu que Z _________ n’avait aucun intérêt actuel à la consultation du dossier litigieux. Leur intérêt privé à la protection des données devait donc l’emporter, ce d’autant plus que ni Z _________, ni le précédent propriétaire de la parcelle no xxx n’avait fait opposition dans le cadre de la mise à l’enquête de l’autorisation de construire. Le 25 janvier 2024, la commune a déposé son dossier et renoncé à se déterminer sur le recours. Le 30 janvier 2024, Z _________ a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision communale, sous suite de frais et dépens. Elle a exposé être directement touchée par les constructions illicites qu’elle avait dénoncées, puisqu’elles empiétaient illégalement sur l’assiette de la servitude existant en faveur de sa parcelle. Compte tenu de cet empiètement et de la proximité de ces constructions avec sa parcelle, elle disposait incontestablement d’un intérêt digne de protection à l’accès au dossier relatif aux constructions illicites. Par ailleurs, comme le dossier d’autorisation de construire constituait un document officiel au sens de la LIPDA, elle avait le droit d’y accéder. Le 28 mars 2024, les constructeurs ont maintenu que Z _________ n’était pas partie à la procédure et n’avait pas fait opposition à l’autorisation de construire initiale. Le 9 avril 2024, Z _________ a expliqué qu’il n’y avait pas eu d’opposition à l’époque, parce que le projet soumis à l’enquête publique semblait conforme aux dispositions légales. Tel n’était toutefois pas le cas des constructions effectivement réalisées et qu’elle avait donc dénoncées.
- 4 - Sur requête du 15 avril 2024 du Service des affaires intérieures et communales (SAIC), organe en charge de l’instruction du recours, le Préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le Préposé) s’est déterminé le 13 mai 2024. Il a retenu qu'aucune procédure administrative n'était en cours à la date de la demande d'accès du 4 octobre 2023, étant donné qu’aucune décision n’avait encore été rendue, de sorte que l'exception de l’art. 12 al. 2 de la LIPDA dans sa version en vigueur jusqu’au 31 décembre 2023 (aLIPDA) ne trouvait pas application. En revanche, la décision du 7 novembre 2023 présentait un vice dans la mesure où l’autorité communale n’avait pas annoncé son intention de rejeter l’opposition des constructeurs ainsi que la possibilité de requérir une médiation auprès du Préposé. Le 28 mai 2024, la commune a estimé que l’informalité relevée par le Préposé ne portait pas à conséquence puisqu’il affirmait que l'exception de l’art. 12 al. 2 aLIPDA ne trouvait pas application, confirmant par la même occasion le résultat auquel arrivait la décision communale. Le 3 juin 2024, Z _________ a considéré que, contrairement à ce qu’affirmait le Préposé, une procédure était bel et bien pendante, mais qu’elle avait le droit d’accéder au dossier en qualité de partie. En effet, comme elle se trouvait dans un rapport étroit et spécial avec la situation litigieuse en raison de la proximité directe entre les parcelles concernées, sa qualité dépassait celle de simple dénonciatrice. Le 25 juillet 2024, les constructeurs ont soutenu que la commune avait constaté la conformité du sous-sol lors d’une vision locale de sorte que l’argument de Z _________ pour justifier sa qualité de partie tombait à faux. A cet égard, ils ont déposé un courrier de la commune du 8 février 2024 mentionnant que « le carnotzet [était] conforme à son affectation ainsi qu’aux plans ». Ils se sont, pour le reste, ralliés au préavis du Préposé. Le 4 septembre 2024, Z _________ a estimé que le courrier du 8 février 2024, dépourvu de toute justification, n’avait aucune portée. Le 9 septembre 2024, les constructeurs ont maintenu leur position. E. Par décision du 5 février 2025, expédiée le 10 février 2025, le Conseil d’Etat a rejeté le recours administratif du 29 décembre 2023. Il a retenu que, contrairement à l’avis du Préposé, une procédure était bien en cours au moment de la demande d’accès au dossier. En effet, Z _________ avait dénoncé auprès de la commune les 20 juin et 7 juillet 2023 des constructions, qu'elle estimait contraires aux normes en vigueur et, à la suite de cette dénonciation, une procédure de police des constructions avait été
- 5 - ouverte. Quant au statut de Z _________ dans cette procédure, en tant que propriétaire de la parcelle adjacente, elle était particulièrement touchée par les constructions litigieuses et était donc, à ce titre, dénonciatrice qualifiée. Par substitution de motifs, le Conseil d’Etat a estimé que c’était à bon droit que Z _________ avait été autorisée à consulter le dossier, mais sur la base de la LPJA et non de l’aLIPDA. F. Le 12 mars 2025, les constructeurs ont formé un recours de droit administratif céans à l’encontre de la décision du 5 février 2025, en concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens. Ils ont d’abord invoqué une violation de l’aLIPDA, puisque, comme l’avait exposé le Préposé, l’art. 12 al. 1 aLIPDA n’avait pas été respecté et que la commune n’avait pas informé les parties de la possibilité de saisir le Préposé. La décision communale présentait donc un vice de forme. Ils ont ensuite contesté la qualité de partie reconnue à Z _________ par le Conseil d’Etat en rappelant que la procédure d’autorisation de construire était close depuis le 26 juillet 2011 déjà. En outre, en cours de procédure, avait été versé en cause l'attestation du 8 février 2024 de la commune confirmant que le sous-sol était conforme à son affectation ainsi qu'aux plans, ce qui faisait de toute manière perdre à Z _________ tout intérêt à la consultation du dossier de police des constructions. Enfin, le problème lié à la servitude de passage faisait l'objet d'une procédure civile et n’avait pas de rapport avec le dossier de droit des constructions, si bien que Z _________ ne pouvait pas non plus justifier son intérêt par ce biais. Le 2 avril 2025, le Conseil d’Etat a déposé son dossier. Il a proposé le rejet du recours tout en renonçant à se déterminer spécifiquement sur les griefs invoqués. Le 4 avril 2025, la commune a renoncé à faire valoir des observations sur le recours du 12 mars 2025. Le 28 avril 2025, Z _________ a rappelé que l'objet de la procédure de droit des constructions n’était pas de revenir sur l'autorisation de construire délivrée en 2011, mais bien d’en contrôler la correcte et bonne exécution. C’était donc dans cette optique qu’elle avait dénoncé le cas à la commune. Elle était en outre directement touchée puisque, en sus d’être propriétaire de la parcelle adjacente aux constructions concernées par cette dénonciation, ces dernières empiétaient sur un droit réel dont elle était propriétaire. Le but de la dénonciation n’était, du reste, pas de contrôler l'assiette de la servitude, mais bien les constructions elles-mêmes. En ce sens, elle estimait être « dénonciatrice qualifiée » au sens de la jurisprudence et disposer de la qualité de partie, ce qui lui donnait le droit d’accéder au dossier.
- 6 - A réception de ces déterminations, les constructeurs ont, par courrier du 12 mai 2025, indiqué n’avoir rien à ajouter.
Considérant en droit
1. Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 LPJA). En tant que destinataires de la décision du Conseil d’Etat du 5 février 2025 qui confirme le droit d’accès au dossier reconnu par le Conseil municipal dans sa décision du 7 novembre 2023, les recourants sont particulièrement touchés par ce prononcé cantonal ; ils disposent ainsi d’un intérêt digne de protection à en obtenir le contrôle juridictionnel, de sorte que leur qualité pour recourir est admise (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 LPJA).
2. A titre de moyen de preuve, les recourants ont requis l’édition du dossier par le Conseil d’Etat. Le dossier relatif à la présente cause ayant été produit le 2 avril 2025, leur demande est donc satisfaite (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1et 17 al. 2 LPJA).
3. Dans un premier grief, les recourants se plaignent d’une violation de l’aLIPDA et de la procédure qui y était prévue en matière de demande d’accès. Ils se rallient, en effet, à la position du Préposé qui estime que la demande d’accès litigieuse entre dans le champ d’application de l’art. 12 al. 1 aLIPDA. Comme la procédure applicable à de telles demandes n’avait pas été suivie par l’autorité communale, la décision qui en résultait était viciée. 3.1 3.1.1 A titre liminaire, le Tribunal relève qu’il n’est pas contesté que la situation doit s’apprécier en fonction des dispositions de la LIPDA telles qu’elles étaient en vigueur jusqu’au 31 décembre 2023 (aLIPDA), la légalité d’un acte administratif s’examinant en principe à l’aune du droit prévalant au moment de son prononcé, sous réserve de l’existence de dispositions transitoires ; en d’autres termes, l’autorité de recours applique le droit en vigueur au jour où l’autorité administrative a statué (ATF 147 V 278 consid. 2.1, 144 II 326 consid. 3.1.1 ; ACDP A1 22 162 du 8 août 2023 consid. 5.2.1). 3.1.2 Conformément à l’art. 12 al. 1 aLIPDA, toute personne a le droit d'accéder aux documents officiels dans la mesure prévue par l’aLIPDA. L’al. 2 tempère ce principe en prévoyant que l’accès aux documents officiels ayant trait aux procédures judiciaires, juridictionnelles administratives et d’arbitrage pendantes, est régi par les lois spéciales
- 7 - et les codes de procédure. Concernant l’interprétation de cette disposition, la Cour de céans a déjà eu l’occasion de dire qu’elle exclut les documents ayant trait à des procédures pendantes, sans distinguer selon que ces procédures sont juridictionnelles ou non, ce qui concorde avec la version allemande où cette distinction n’apparaît pas (cf. RVJ 2018 p. 46 ss ; Message à l’appui du projet de la LIPDA in Bulletin des séances du Grand Conseil [BSGC], Session ordinaire de juin 2008, p. 602 et 640). L’art. 12 al. 2 aLIPDA vaut donc tant pour les procédures administratives non contentieuses que les procédures administratives contentieuses. 3.1.3 La procédure non contentieuse est celle qui mène à la prise d'une décision de première instance. C'est donc la phase qui précède la cristallisation de la situation juridique par une décision formelle. Les parties à la procédure y disposent d'un certain nombre de droits (TANQUEREL / BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd. 2025,
p. 20, no 66), notamment le droit d'être entendu, le droit d'accès au dossier et le droit à la notification d'une décision motivée comportant l'indication des voies et délais de recours (TANQUEREL / BERNARD, op. cit., p. 20, n° 69). Si la procédure contentieuse s’ouvre systématiquement par le dépôt d’un recours, la procédure non contentieuse ne requiert quant à elle pas formellement d’acte introductif d’instance pour être valablement ouverte (MOOR / POLTIER, Droit administratif, Vol. II, 3e éd. 2011, p. 289). Lorsqu’elle est compétente pour intervenir d’office, l’autorité se saisit simplement de l’affaire au moment où elle le décide. Le début de la procédure, alors informel, n’est pas marqué par un acte particulier ou, si l’on veut, l’est par un acte purement interne (ibid.). Par rapport aux intéressés, la procédure a donc virtuellement commencé, mais ne se matérialisera pour eux qu’au moment où, par un acte quelconque l’autorité implique les parties de quelque manière que ce soit, par exemple en leur impartissant un délai pour exercer leur droit d’être entendues (ACDP A1 24 31 du 13 novembre 2024 consid. 7.2). Dès que la procédure est ouverte, soit par l’acte de l’autorité, soit par l’acte de l’administré qui saisit l’autorité, il y a litispendance. Dès lors, l’autorité a, en particulier, l’obligation de statuer. La procédure ouverte doit donc se terminer par le prononcé d’une décision dite finale (MOOR / POLTIER, op. cit., p. 290 et 291). La dénonciation est une procédure non contentieuse par laquelle n'importe quel administré peut attirer l'attention d'une autorité sur une situation de fait ou de droit qui justifierait à son avis une intervention dans l'intérêt public. La dénonciation est possible dans toute matière où l'autorité pourrait intervenir d'office (ATF 133 II 468 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_589/2023 du 22 novembre 2023 consid. 3.2).
- 8 - 3.2 En l’espèce, Z _________ a interpellé la commune à deux reprises, les 20 juin 2023 et 7 juillet 2023, pour lui faire part de constructions réalisées par ses voisins qui lui semblaient illégales. Ce faisant, elle a bien dénoncé une situation à l’autorité compétente, étant rappelé que la police des constructions, qui n’est pas une simple faculté mais une obligation, incombe au Conseil municipal pour les projets situés – comme c’est le cas ici – à l'intérieur des zones à bâtir (cf. art. 2 et 54 al. 1 et 3 LC, art. 46 al. 1 OC ; ACDP A1 23 204 du 26 septembre 2024 consid. 10.2.2). Il ressort par ailleurs du dossier que ces deux courriers ne sont pas restés sans effet, puisque l’autorité communale a pris contact avec les constructeurs et a fixé, par courrier du 7 septembre 2023, une vision locale pour le 2 novembre 2023. Ainsi, par la dénonciation de Z _________ s’est ouverte une procédure non contentieuse en matière de police des constructions. Comme elle l’a exposé lors de ses diverses prises de position au dossier, c’est dans ce cadre que la demande d’accès au dossier a été effectuée. Etant donné la date à laquelle cette demande a été déposée, soit le 4 octobre 2023, la procédure non contentieuse était clairement en cours, vu le contenu de la missive du 7 septembre 2023. Rien au dossier ne permet d’ailleurs de conclure que cette procédure serait désormais close. La commune ne l’a en tout cas pas indiqué et le courrier du 8 février 2024 ne mentionne que le carnotzet, de sorte qu’il ne permet pas de retenir que l’ensemble des travaux réalisés ont été validés par l’autorité communale. Compte tenu de cette procédure pendante, l’exception de l’art. 12 al. 2 aLIPDA trouvait bien application, de sorte que la requête d’accès au dossier n’avait pas à être traitée sous l’angle et selon la procédure de l’aLIPDA comme le soutiennent, à tort, les recourants, mais au regard de la LPJA et des principes de la procédure administrative. Partant, le grief est rejeté.
4. Dans un deuxième grief, les recourants contestent que Z _________ puisse revêtir la qualité de partie et avoir accès au dossier sur cette base, ce d’autant plus que ni elle, ni l’ancien propriétaire de sa parcelle ne s’étaient opposés au projet de construction en 2011. 4.1 Sont, dans la règle, considérées comme parties à la procédure les personnes dont un intérêt juridique ou – par renvoi aux règles sur la qualité pour recourir – un intérêt de simple fait digne de protection est susceptible d'être touché par la décision à prendre (TANQUEREL / BERNARD, op. cit., p. 20, n° 67). C’est la conception reprise à l’art. 6 al. 1 let. a LPJA.
- 9 - En principe, l'administré n'a aucun droit à ce que sa dénonciation soit suivie d'effets, car l'autorité saisie peut, après un examen sommaire, décider de la classer sans suite ; le dénonciateur n'a même pas de droit à ce que l'autorité prenne une décision au sujet de sa dénonciation. Par conséquent, la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre la décision prise à la suite de la dénonciation et ne confère donc pas la qualité de partie dans cette procédure ; pour jouir d'une telle qualité, le dénonciateur doit non seulement se trouver dans un rapport étroit et spécial avec la situation litigieuse, mais aussi pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de surveillance intervienne (ATF 139 II 279 consid. 2.3 et 135 II 145 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_522/2024 du 20 septembre 2024 consid. 2). Au niveau cantonal, la Cour de céans a déjà eu l’occasion de juger que le traitement d’une plainte ou d’une dénonciation ne débouche sur une décision susceptible d’être revue sur recours administratif (art. 5 et 41 ss LPJA) ou sur recours de droit administratif (art. 5 et 72 ss LPJA) que s’il restreint les droits du dénonciateur (aussi dénommé plaignant) ou aggrave ses obligations dans une mesure dépassant celle qu’il critiquait devant l’autorité de surveillance (cf. p. ex. ACDP A1 18 207 du 11 juin 2019 consid. 1 et A1 16 51 du 12 août 2016 consid. 4). Si ce n’est pas le cas, cet administré n’a pas non plus qualité pour recourir faute d’avoir un intérêt digne de protection (art. 80 al. 1 lit. a et 44 al. 1 lit. a LPJA) à un contrôle juridictionnel de l’issue d’une procédure de ce genre dont le but est moins de préserver des intérêts privés que de sauvegarder des intérêts généraux en garantissant que des autorités s’acquitteront correctement de leurs tâches ou en promouvant une prévention adéquate d’irrégularités qui pourraient survenir dans l’exercice de certaines professions, etc. (arrêt du Tribunal fédéral 1C_589/2023 du 22 novembre 2023 consid. 3.2 ; ACDP A1 24 46 du 10 décembre 2024 consid. 1.2 et A1 22 108 du 14 mars 2023 consid. 2.1.4 et les réf. cit.). La Cour de céans a également déjà jugé que l'intervention d’un voisin en tant que dénonciateur de travaux réalisés illégalement revêt un caractère contraignant pour l'autorité de police des constructions, laquelle doit mener d'office la procédure de contrôle (art. 54 ss LC). La procédure de contrôle doit en principe aboutir, si la dénonciation est fondée, à une décision de police des constructions, contre laquelle le voisin peut, le cas échéant, recourir devant le Conseil d'Etat en soutenant par exemple que les mesures que l'autorité a décidées sont insuffisantes (ACDP A1 19 102 du 6 mai 2020 consid. 1.2), le voisin pouvant également opter pour la voie de la plainte, en prenant dans ce cas le risque de ne pas pouvoir recourir si cette plainte reste sans effet (art. 153 LCo ; art. 54 al. 2 LC et art. 48 OC ; ACDP A1 16 51 précité consid. 2 et 3). Hormis dans
- 10 - ce cas, s’il allègue être directement touché par les irrégularités commises par le constructeur, le voisin a un statut de dénonciateur « qualifié » et a droit à ce que l’autorité compétente pourvoie au rétablissement d’une situation conforme au droit ou enjoigne au propriétaire de déposer une demande de régularisation (ACDP A1 24 46 précité consid. 1.2 et A1 21 143 du 19 mai 2022 et les réf. cit.). 4.2 En l’occurrence, dans le cadre de la procédure de police des constructions ouverte à la suite de la dénonciation de Z _________, cette dernière ne revêt pas seulement la qualité de dénonciatrice. Elle est également voisine directe, puisque la parcelle no xxx2 dont elle est propriétaire jouxte la parcelle no xxx sur laquelle ont notamment été réalisées les constructions qu’elle a dénoncées. Dans cette configuration, sa dénonciation revêt un caractère contraignant pour l'autorité de police des constructions dans le sens que cette dernière ne peut pas se contenter de l’ignorer. Elle se doit de mener la procédure de contrôle et de vérifier si les constructions litigieuses sont ou non conformes aux autorisations délivrées. Par conséquent, dans le cadre de la procédure de police des constructions relative aux travaux réalisés par les recourants, il est manifeste que Z _________ dispose du statut de dénonciatrice « qualifiée » (cf. ACDP A1 24 46 précité consid. 1.3 et A1 21 143 consid. 3.2). Elle a donc le droit d’obtenir une décision et, le cas échéant, de recourir pour déni de justice en cas d’absence de décision ou de recourir sur le fond si elle estime que les mesures que l'autorité communale a décidées sont insuffisantes. Pour pouvoir exercer ces droits utilement, elle a, a fortiori, le droit de consulter le dossier (cf. art. 25 LPJA et 29 al. 2 Cst.). Le fait qu’elle n’ait pas fait opposition au projet de construction en 2011 n’y change rien, car ce n’est pas l’autorisation de construire initiale qui est remise en question dans le cadre de la procédure de police des constructions, mais son respect. Partant, comme l’a retenu le Conseil d’Etat, la consultation du dossier de police des constructions doit être autorisée sur la base de la LPJA et des principes de procédure administrative. Le grief des recourants est donc infondé.
- 11 - 5. 5.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). 5.2 Vu l’issue du litige, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants (art. 89 al. 1 LPJA) qui n’ont pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a contrario). Sur le vu des principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations et compte tenu des critères d’appréciation et des limites des art. 13 al. 1 et 25 LTar, l’émolument de justice est fixé à 1500 francs. 5.3 Dès lors qu’elle a pris une conclusion en ce sens et qu’elle obtient gain de cause, Z _________ a droit à des dépens à la charge des recourants (art. 91 al. 1 LPJA). Le montant de cette indemnité de dépens est fixé à 1100 fr. (débours et TVA inclus). Il tient compte du travail effectué par le mandataire de cette partie, qui a consisté principalement en la rédaction de la détermination du 28 avril 2025 de deux pages (art. 4, 27 et 39 LTar). Quant à la commune, elle n’a pas requis de dépens et n’avait de toute manière pas invoqué de circonstances particulières justifiant de déroger à la règle refusant les dépens aux autorités et organismes chargés de tâches de droit public qui obtiennent gain de cause (art. 91 al. 3 LPJA ; ACDP A1 24 99 du 8 avril 2025 consid. 12).
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce :
1. Le recours est rejeté. 2. Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de W _________ et X _________, solidairement entre eux. 3. W _________ et X _________, débiteurs solidaires, verseront à Z _________ 1100 fr. pour ses dépens. 4. Le présent arrêt est communiqué à Maître Michel De Palma, avocat à Sion, pour W _________ et X _________, à Maître Philippe Loretan, avocat à Sion, pour Z _________, à Maître Laurent Schmidt, avocat à Sion, pour la commune de Y _________, et au Conseil d'Etat du Valais, à Sion. Sion, le 19 décembre 2025.